防疫中如何问责？——秩序维度的思考

时间：2020-02-08 来源：FT中文网作者：毛寿龙条评论

请示汇报制度已经耽误了此次疫情应对，是时候从秩序维度思考要不要引入罗伯特议事规则的制度了。

毛寿龙中国人民大学教授
此次新冠病毒疫情，和非典时期的时间序列基本类似。都是开始时有隐瞒信息，防疫不力，疫情暗中扩散，然后钟南山出面发言，信息完全公开，大逆转，全民总动员，集中所有人力、物力、资源，共同抗疫。

与非典疫情不同的是，非典期间，伴随着重要官员的被问责，卫生部长张文康和北京市市长孟学农，都引咎辞职。张文康作为卫生部长，显然是有责任的。但孟学农，当时当市长没多久，才几个星期，还没摸到真正的市长权力，就引咎辞职，不禁让人扼腕叹息。

但问责的效果非常不错。从此以后，信息不再瞒报，不仅没有瞒报，而且还及时向公众发布，还让世界卫生组织的官员参与抗非典大业。大家都齐心协力，共抗非典。最终取得了抗击非典的重大胜利。

此次疫情，钟南山出面后同样产生了大逆转。现在的动员水平，远远高于非典时期。而且还开始全国性的一级防控。防控级别也高于非典，因为武汉和周边城市，开始封锁交通，停止公共交通。而全国农村村落和城市小区，也进入了严格管制出入的防控级别。

很多人认为，此次抗疫，同样会启动问责机制，至少武汉市市长，国家疾控中心主任会被问责，引咎辞职。而且大家认为，武汉市市长肯定隐瞒了疫情，而国家疾控中心主任则忙于发论文，也隐瞒了信息。

不过，事情的发展并没有如人们所料。武汉市市长公开说，没有存在隐瞒疫情的情况，自己启动抗疫有点慢，但完全是按照传染病防治法依法办事，而且完全是在国家防疫专家小组的指导下决策的。国家疾控中心主任团队认为，写论文发论文是CDC的职责，按照传染病防治法，发布疫情是政府的职责。他们都不需要承担法律责任。顶多只有职业伦理的责任，也就是说大家对疫情的认识有一个过程，现在回过头去看，的确存在很多问题，但都是不确定的过程的组成部分。

最先被问责的是，黄冈卫健委的主任。1月30日，经湖北省黄冈市委研究同意，提名免去唐志红同志黄冈市卫生健康委员会主任职务。免职的原因是，唐志红面对中央指导组派出的督查组的询问，竟然一问三不知，对定点医院的收治能力和具体床位数量都含糊其辞。不过，唐志红本人没有引咎辞职，而且认为自己一直努力，很少睡觉。她认为，公道自在人心，表示心里并不服气。而且认为，正好前段时间辛苦了，回家可以休息一段时间，而不是被免职后回家闭门思过。在组织上接受处理，但道义上自己问心无愧。

这说明，新冠疫情和非典疫情时期的问责秩序发生了变化。在非典时期，没有任何被问责的当事人公开引用传染病防治法来为自己辩护。也没有任何被问责的当事人认为不需要闭门思过，公道自在人心。所有被问责的人，都表示自己有过，抗疫不力，服从中央的决定，而且引咎辞职。后来孟学农还低调复出，不过运气不好，在山西又碰上煤矿事故而引咎辞职。

显然，在非典时期，大家强调更多的还是服从大局，强调政治责任和道义责任，而不是法律责任。也就是说，即使法律上没有责任，但政治上和道义上，高官也要承担责任，为了抗疫大业，引咎辞职。

但在新冠抗疫时期，当事人都敢于用传染病防治法来为自己辩护，自己是按照法律的职责范围行事的，认为自己不存在瞒报，对中央及时报告了疫情信息。而写论文，则更是专家的职责所在。虽然一再有人质疑存在瞒报，因为1月11日就发生了医生感染事件，而政府一直说没有发现人传人的病例。但质疑归质疑，即使中央指导组排出的督查组也没有当回事，启动问责程序。说明质疑不一定符合事实。

这说明，问责的秩序维度里，法律秩序开始占主导地位，而传统的政治秩序和道义秩序，已经边缘化。

但大家还是认为，仅仅问责法律责任是不够的。因为官员不仅仅是行政官员，市长和书记要承担的责任，不仅仅是法律责任。而CDC专家的责任，也不仅仅是专业发文的责任。

在不同秩序维度的问责力量发生变化的情况下，要启动政治责任和道义责任，就需要激活相应的政治问责和道义问责的机制。就武汉的案例来说，就是启动人代会的问责机制。而对于CDC的专家来说，现在没有什么办法启动科学家道义问责机制，因为根本没有这样的机制。现在科技部发文要求大家不要急于发论文，这样的要求只能是道义倡导，而不能启动道义问责。在这里，学术自由，学术的行政责任可能更为重要。

讨论到这里，一个连带的问题是，现在的信息传播机制主要是请示汇报制度。请示汇报制度在实践中的秩序效应是，往往蜕化为请示汇报不干活或者不负责任的制度。这说明，自下而上的请示汇报制度，对于耽误此次疫情应对，应该有很大的责任。

在秩序学者看来，一项制度出那么大的问题，就要思考相应的秩序问题。也就是说，请示汇报制度既然在秩序维度存在着不干活、不负责的元素，就需要改变这一制度。

现在世界上最好的制度是实施罗伯特规则的会议制度。这一制度的特点是按照议会制的程序来组织会议，这样所有信息都能够有平等的机会展示，而且有用的信息很快进入政策议程，而没用的信息会挤出政策议程。请示报告制度有利于集权，有利于避责，罗伯特规则的会议制度有利于落实相应的个体责任和集体责任，而且有利于分权，有利于问责，更有利的事是，有用的信息很快能够变成得力的政策信息。

现在请示汇报制度已经耽误了此次疫情应对，是时候从秩序维度思考要不要引入罗伯特议事规则的制度了。

（注：作者是中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授，公共政策研究院执行副院长。本文仅代表作者个人观点。责编邮箱bo.liu@ftchinese.com)

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